當國家不再保衛國民健康

當國家不再保衛國民健康
◎蘇偉碩

(2012.9.14《新國際》)

攙有瘦肉精的北美牛肉重回台灣市場,不同的是,這次是以「安全無虞」的姿態「合法」上市。瘦肉精對人體健康有害的事實沒有改變,改變的是國家機器的態度。從全面查緝銷燬到使用政府預算宣傳美國所使用的瘦肉精無害,在短短的一年內演出有如川劇的變臉的,正是必須依法保障國民健康的「國家」。迫使依憲法第一條握有「主權」的你我必須面對這一個事實:國家已經不再保衛國民健康時,誰來?

國家如何知道人民要什麼?

為什麼國家必須保衛國民健康?這是一個好問題。也牽涉到整個國家理論的基本問題,到底什麼是國家?最通俗的回答是:國家有四個要素,人民、土地、政府、主權,國家既然由人民組成,所以必須保障國民健康。這個回答很直接,但是沒有說明國家為什麼會「自動」的保障起國民健康。為什麼由一個領土範圍內的人民構成,擁有政府的國家,就會將保衛人民健康當成國家的責任或義務?看起來很難以這種類似自然發生論的方式論證證明「國家會保衛國民健康」。

另一種推論也許是像這樣的:國家原本沒有意思要保衛國民健康,但有一些仁人志士提倡健康之國民乃是國力的基礎,國家為了自己的強大而出來保衛國民健康,姑且稱之為「國力說」或者「國家利益說」,國家在這種觀點下成為一個為了自己利益估算的主體。對於戰國狀態下的社會這也許說得通,但是國家如果真如此,也許更傾向於從他國掠奪有戰鬥能力的兵丁,這樣更符合所謂的經濟理性,畢竟「十年生聚十年教訓」實在難以符合一般國家增強國力的時程。

再一種推論也許說,國家是被動接受人民的要求而保衛國民健康。國民健康在此說中成為一種普遍的需要與要求,在國家必須回應「眾意」的情形下,國家如果不這麼做,將無法維持人民對國家的期待,統治者勢將被取代或者國家已瓦解收場。這個推論讓人聽起來很舒服,國家成為一個提供公共服務的機器,而且怕人民會厭棄它。然而同樣沒有說明一件事:國家究竟如何「知道」人民要的是什麼?以及國家怎麼知道哪件事不做就會被推翻,而另外一些不會?

國家如何增加國民健康風險?

讓我把分析的對象拉回這幾年的台灣,以我自己熟悉的幾個事件為例來嘗試評論上述幾種說法的合適與否。

(一) 狂牛症(mad cow disease;BSE):1986年英國發生狂牛病大流行,並且
傳播到歐洲大陸各國,因為很快發現(或者說早就知道)是因為在牛的飼料中添加以病死牛為原料的肉骨粉,歐洲各國很快發佈禁令將此病控制下來。當時(其實是在1986年之前)就有人警告並要求政府要禁止出售牛肉及相關製品給民眾,否則人也會被傳染。

英國及歐洲各國政府擔心國內養牛業一夕瓦解,由衛生單位出面「闢謠」。1996年,英國果然爆發十多人感染狂牛病之案例,震驚全球(台灣應該除外),後來陸續發現有人感染,迄今約有200多人死亡。此後,出現狂牛症的國家被列為疫區,該國生產之牛肉及相關製品被禁止進口,台灣也依循國際間之做法公布禁令。

2003年,美國繼加拿大之後發現了狂牛症病例,台灣依例發布禁令。然後美國認為這一單一病例並非本土病例,並經由調查宣布該病例是由加拿大移入,要求各國解除對美國牛肉之禁令,接下來的經過限於篇幅暫不贅述。我關注的是在台灣,國家如何處理這一個關於保衛國民健康的問題?當時政府部門中,農委會堅持反對讓美國通關,衛生署則顯得何必在乎狂牛症會不會傳給人,反正就算要發病也要十幾二十年後,不像SARS或H1N1必須馬上處理否則會一發不可收拾。對於是否要獨獨對美國放水,公眾的意見倒是很一致:不要。
這時候,衛生署的角色就吃重了,開始要「教育民眾」── 美國牛肉「安全無虞」。然而就算在3000年前,人民也不會單純到對於政府的聲明照單全收,道理與5000年前的父母一樣無法騙他們的3歲小孩吃糞便相同。此時的政府只好請出所謂的「專家」或「學者」出聲呼應,如果人民的意見依然不動如山,軟一點的說法就會呼籲民眾尊重「科學根據」,硬一點的說法就開始罵民眾或社會是「理盲」與「濫情」,最後再以行政權力在違反民意的情形下「依法開放」。

因此,國家會「自動」保衛其構成員也就是人民的假說,在這裡就反正而難以成立了。「國力說」也難以解釋國家為何選擇一個明顯增加國民健康風險的措施;而「被動說」則難以說明為何國家在人民的強烈反對下,仍然執意以握有的行政權力侵害國民健康。

國民健康如何成為犧牲品?

(二) 瘦肉精(beta agonist ; ractopamine):1996年,西班牙發生有民眾食用攙有
瘦肉精的肉類出現心悸不安的不適症狀的事件,美國開始加強在其境內肉品中抽查有無此類可以快速增加牲畜瘦肉的藥品。1999年美國禮來(Lilly)大藥廠子公司開發的瘦肉精萊克多巴胺(ractopamine)取得食品藥物管理局許可上市,成為唯一可以合法添加豬隻飼料中以快速增加其瘦肉的藥品。2003年,萊克多巴胺進一步在美國取得在牛隻身上使用的許可。然而當時台灣依循國際間的作法,將所有瘦肉精列為禁用藥品,導致有部分美國豬肉因為在台灣海關被驗出有殘留瘦肉精而被退運回美國。

美國在臺協會(AIT)應美國肉商要求開始向台灣政府要求解禁。台灣政府因此公告預定解除禁令,但因為台灣養豬業者強力反對,政府此項行政命令並未正式生效。兩年前,因應食品問題屢次造成衛生署長政治壓力,政府將食品及藥品管理業務從衛生署分出,成立下屬機關「藥物食品管理局」,開始自行負責執行有關進口食品檢驗,無意中發現進口之美國牛肉並未實施瘦肉精檢驗,於是開始自行檢驗,並因此屢屢發現美國牛肉殘留瘦肉精而依法實施退運,引發美國牛肉商人之不滿。

2012年初,連任成功的總統馬英九在總統府接見AIT官員,宣佈將採取新做法開放瘦肉精,引發國內普遍反對。民意調查結果最高有將近八成反對此一措施。歷經4過多月的國內爭議,最終,美國設法迫使國際食品標準機構通過瘦肉精殘留標準,才終於平息此一爭議。政府處理瘦肉精爭議,與處理狂牛症問題如出一轍,國民健康仍然淪為犧牲品。

僅有教育部通令全國各中小學,在證明瘦肉精對人體無害之前,禁止於營養午餐供應含有瘦肉精之肉品。顯然國家知道瘦肉精對人體有害,但依然動用國家行政權力,強令國民暴露於此化學藥品的危害風險中,上段對於「自動說」,「國力說」,「被動說」之評論,依然可以用此一事件作為反證。

因此,經由以上非常粗糙的分析,我的結論是:國家不會自動保衛國民健康,也不會基於國力的維持去保衛國民健康,更不會被動的因應人民的要求去保衛國民健康。我幾乎要粗暴的得出結論:國家不會保衛國民健康,期待或認為國家會保衛國民健康是一種幻想甚至是妄想。

因此,開門見山的說,我認為國家只有在幾種情形下會保衛國民健康,第一種情形是人民全盤而直接的掌握了國家機器的權力;第二種情形是國民健康成為國家機器的積極或消極的利益,有時是直接的,有時也可能是間接的。
(本文作者為精神科醫師)

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